个性不是绝对的，没有完全超脱于共性的个性。

卢曼认为，当组织从一个决策进行到下一个决策时，前一个决策的不确定性就消失了。定时炸弹情境中的警察决策，也是在合法的选项与不合法的选项之间作出选择，但是无论如何，他却只能作出不合法的选择。

为此，卢曼区分了现在的将来和将来的现在。即便在常态执法中，比例原则也并没有如公法学界的通说中所推崇的那种几乎包治百病的威力，[60]因而更难以在紧急状态这种更为局促的决策条件下发挥定海神针的作用。如果转换为系统论法学的表述方式，那么现代社会紧急状态中的悬法，就是指政治系统以法律宣告的形式终止了法律系统的运作，并全面性地取而代之。[62]无疑，波斯纳这一思想与我们上文提出的观点是一致的，亦即在紧急状态的决断空间中，政治性的目的纲领一定会压倒法律性的条件纲领。在社会系统论看来，国家无非是政治系统进行自我描述时对系统自我统一性的指涉。

除此之外，我们还可以看出，倘若法官事后以违反比例原则或不符合成本/收益理性的名义把紧急权的行使主体一准以法，这样做无疑是以事后的上帝视角对身临其境的立法机关和行政机关提出了苛刻要求。即便在紧急权状态下，也需要掌握国家权力的主体是负责任的。[49] 四、监督绩效观及其对功能整合的影响 需要强调的是，柔性监督方式却与一些人大工作者及学者心目中对监督权的理想定位有较大差距。

当然，柔性和刚性监督之间的区别并非完全泾渭分明。[5]立法取舍的结果不仅凸显了改革及其边界之间的微妙关系，[6]而且也表明，执法检查与人民代表大会制度以及宏观政治制度之间存在较大的兼容性。在执法检查过程中，基层和地方政府往往反映，编制有限和执法人员配备不足是制约法律顺利实施的重要因素。然而需要强调的是，尽管有时该理念仅仅充当为争取监督对象支持或消解其对监督行为质疑所配备的修辞功能，但其也难免会滑向监督弱化、监督不足的境地。

执法检查首先是全国人大常委会自我创设的监督机制，其在诞生初期更缺乏坚实的宪法及组织法支撑。他指出：是不是国家权力机关想管什么事就管什么事呢？不是。

[11]秦前红、刘怡达：《论我国政府工作报告的双重功能及其协调》，载《湘潭大学学报》2017年第5期。对此，笔者认为，监督力度的强化也仍要接受合法性原则的拘束。换言之，我国的制约机制并不致力于取代原决策机关所行使的核心功能并颠覆性地改变这种决策权，其不能代行监督对象的核心职权。人大要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。

[27]根据《监督法》，各级人大常委会的监督形式包括听取和审议一府两院专项工作报告、决算、预算执行情况以及审计监督、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等七种。[65]周天勇、孙丽、蔡春红：《改革和完善人民代表大会制度》，载《民主与科学》2007年第4期。立法者的取舍一定程度上反映了双重身份对监督权构建的现实影响。[70]此外，他还建议，可以结合质询案、[71]执法责任制与开展执法评议、[72]制发法律监督书[73]等其他监督方式进一步增强监督效果。

在实用策略之下，常委会所拥有的法定职权得以延申至立法初衷未能预期的领域、开发出新的制度功能，从而丰富了这些制度的演绎空间，并改变了权力的外观、产生了新的效用增量。执行得如何，人大要进行监督。

[22]在人员、时间成本等履职条件不变的情况下，面对多重的且通常是即时性的任务清单，这往往成为各个机关几近本能的理性选择。[32]杨景宇先生归纳出以下三大原则，即坚持党的领导，处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系坚持依法行使职权，处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系坚持民主集中制，在充分发扬民主的基础上集体行使权力、集体决定问题，把群众关心的热点难点问题作为人大监督工作的重点。

例如，韩晓武先生指出：加强改进人大监督工作，是落实人民代表大会制度重要原则和制度设计的内在要求，因此，要把宪法和法律赋予人大及其常委会的监督职权充分用起来，切实在增强监督的实效上下功夫，把‘监督实效放在重要位置。具体而言，常委会因地制宜地运用了以下三种不同的策略：通过委托检查缓和地方人大及政府的抵触情绪，此为妥协。[20]或是以贯彻某一新政策、新思想为契机履行固有的法定职权。当然，监督法进一步规定，针对一府两院的反馈报告，必要时可由委员长会议提请常委会审议该报告或通过组织跟踪检查加大监督的强度。[72]程湘清：《人大监督制度及其创新》，载《人民日报》2001年8月29日，第12版。[47] 上述两大原则所塑造的柔性监督也在某种程度上显示出执法检查功能整合的效用边界。

已有学者发现指出，执法检查报告的审议意见并不具有法律强制性。首先，监督绩效观将监督权置于人大权力体系中至关重要的战略地位。

[48]2015年，全国人大常委会首次围绕执法检查报告（《职业教育法》）开展专题询问。程湘清：《论人大监督》，载《求是》2002年第2期。

[35]显然，该原则源自宪法对人大的职责定位。从原则上讲，彭真同志对该理念富有前瞻性的朴素归纳恰好可资作为一种可行的纠偏工具。

换言之，是否采纳，以及如何采纳这些建议，主要还是取决于检查对象的态度。即便对于制度的主导者而言，也脱离不了自我塑造与被塑造交互转换的轨迹。有学者建议：权力机关的监督需要为其行使否决权和罢免权提供可操作的法律程序，制定适合于各级人大监督权行使的《监督法》对于发挥人民代表大会自身的监督问责作用至关重要。[1]近些年来，执政党也始终强调要坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路。

[42]《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年），载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2009年第三号。[69]程湘清先生主张，对执法检查中发现的重大违宪违法案件，可以组织特定问题调查委员会，并根据调查结果作出严肃处理。

同时，监督效果的达成在很大程度上也取决于被监督者的主动配合和纠错，即便在跟踪监督的场合也是如此。然而，如果再次检视其运行方式、过程及成效，执法检查则属于典型的柔性监督。

）2018年7月，常委会又就《大气污染防治法》执法检查报告开展专题询问。[18]详见林彦：《执法检查的政策功能》，载《清华法学》2012年第2期。

[24]林尚立：《行动者与制度效度：以文本结构为中介的分析——以全国人大预算审查为研究对象》，载《经济社会体制比较》2006年第5期。[21]或是在履行法定职权过程中兼顾其他任务的完成。[45]在这一原则指导之下，包括执法检查在内的监督活动一般不会通过诉诸强制力而迫使监督对象改变政策或行为，否则很可能被质疑不支持后者的工作。执政党、其他国家机关、社会公众都会不断地向其提出各种利益诉求和任务清单，其也被要求努力实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

尽管这样的关注可能有助于纠正一些错误的判决，但无论如何，其必然会在一定程度上影响审判权的独立行使。但是，执法检查往往成为暴露不计成本立法的弊端的有效途径。

所以，应当明确，人大与‘一府两院是产生与被产生、监督与被监督的关系。当时，尽管缺乏明确的宪法依据，一些全国人大代表却坚信作为最高国家权力机关的全国人大理所当然具有监督一府两院执法的职责，而这样的呼声也促成了执法检查制度的萌芽。

因此，推动中央重大决策部署的贯彻落实逐步成为常委会监督工作的重点。此外，就功能嵌入的类型而言，执法检查所整合的其他制度功能也以柔性为主。

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文章来源：天狐定制

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